I media har systemet med riksintressen i planeringen nyligen ställts på sin spets. Staten kräver dels att kommunerna ska ordna fram bostäder men stoppar samtidigt planerade bostäder. I mer än varannan kommun med bostadsbrist hindrar många överklaganden bostadsbyggandet, och det är inte ovanligt att staten stoppar byggplaner med hänvisning till något riksintresse. Enligt Sveriges kommuner och landsting (SKL) är mer än halva Sverige, 55 %, nu klassat som riksintresse av något slag. SKL hoppades att Riksintresseutredningen skulle mynna ut i att den andelen minskar, men nej. Utredningen ville i stället införa ytterligare områden som skulle försvåra bostadsbyggandet än mer. Bostadsminister Peter Eriksson (MP) håller med om att det har gått inflation i riksintressen, men vill inte säga att andelen mark som är riksintresse i dag borde minska. ”Det finns i alla fall en rimlig anledning att fundera på vad vi kan göra”, säger Peter Eriksson, och det kanske man kan hålla med om. Men hur svårt kan det vara? Kanske kunde han också ha sagt att andelen mark med riksintressen borde minska.
Riksintressen i Kiruna kommun för värdefulla ämnen, rörligt friluftsliv, kulturmiljövård, naturvård, friluftsliv, obrutna fjällområden samt Natura 2000-områden. Till det kommer riksintressen för rennäringen gällande flyttled, rastbete, svår passage samt kärnområde.
Men hur har det kunnat bli så här? Kanske är det bäst att ta det från början, för mer än 50 år sedan. Arbetet med att ta fram en ny bygglagstiftning som skulle ersätta dåvarande byggnadslag från 1947 (BL) och byggnadsstadga från 1959 (BS) startade nämligen 1965. Dåvarande byggnadslagar ansågs inte ge tillräckliga verktyg för att åstadkomma ett rationellt och planmässigt samhällsbyggande, vilket var en del av socialdemokraternas planhushållningspolitik. Den fysiska planeringen skulle medverka i moderniseringen av hela samhället. Statens och kommunernas inflytande över planering och bebyggelseutveckling skulle stärkas. Avsikten var från början att införa en strikt centralplanering med en riksplan i toppen.
Genom 1947 års byggnadslag (BL) fick kommunerna rätt att bestämma var, när och hur bebyggelse skulle tillkomma eller förändras. Målet för bostadspolitiken var att ”hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader”. Ambitionen var att sanera omoderna bostäder och osunda stadskärnor och fick sin kulmen under utbyggnaden av miljonprogrammet 1965-1974. Men stadsbebyggelsen växte snabbt över stora och tidigare obebyggda områden och medförde behov av översiktlig planering på både kommunal och nationell nivå.
År 1971 kom den första utredningen om anspråk och tillgångar på mark och vatten och förslag till riktlinjer i rapporten ”Hushållning med mark och vatten” (SOU 1971:75). Målet var att både hushålla med viktiga naturresurser och främja samhällsutvecklingen och samtidigt bevara handlingsfrihet åt kommande generationer. Planeringens uppgift var att göra rätt avvägning mellan bevarande och exploatering. Året därpå, 1972, beslutades om fysisk riksplanering och om riktlinjer för hushållning med mark och vatten.
Men miljonprogrammet hade nu resulterat i överskott på bostäder på många håll i landet. I Stockholmsregionen fanns som mest 10 000 outhyrda lägenheter i mitten av 1970-talet. Huvudintresset försköts därför till att i stället begränsa byggandet. Riktlinjerna avsåg dels vissa verksamheters behandling i den fysiska riksplaneringen, dels behandlingen av vissa geografiska områden. De verksamhetsanknutna riktlinjerna omfattade jordbruk, skogsbruk, fiske, renskötsel, friluftsliv, fritidsbebyggelse, vetenskaplig naturvård, kulturminnesvård, försvar, vissa tekniska och vetenskapliga verksamheter samt resurskrävande och miljöstörande industri. De geografiska riktlinjerna avsåg i första hand kusterna, Öland och Gotland, fjällen, huvudälvarnas dalgångar, de större insjöarna samt vissa ytterligare inlandsområden.
Riktlinjerna var mycket översiktliga och avsågs bli närmare preciserade i det följande planeringsarbetet. Det fortsatta arbetet den fysiska riksplaneringens delades in i ett programskede och ett planeringsskede, men riktlinjerna skulle tillämpas omedelbart. Riksplanen bytte namn till det mer vaga ”riksintressen”.
Under programskedet 1973-1974 utarbetade kommunerna i samråd med länsstyrelserna program för planeringsåtgärder som föranleddes av den fysiska riksplaneringen. Riksdagen godkände i december 1975 resultatet av programskedet inklusive vissa utpekade primära rekreationsområden. Under planeringsskedet 1975-1977 prövade kommunerna genom översiktlig planering olika intressen mot varandra. Resultatet redovisades i så kallade kommunöversikter. Riktlinjerna utvecklades också på nationell nivå, bland annat för vissa obrutna fjällområden som skulle undantas från exploatering samt om vattendrag i Svealand och Norrland som skulle undantas från fortsatt vattenkraftutbyggnad. Riksdagen godkände resultaten under åren 1978-1980.
År 1979 publicerades bostadsdepartementets rapport (SOU 1979:54, 55) Hushållning med mark och vatten 2 med förslag om formerna för den fortsatta riksplaneringen och om hushållningen med mark och vatten med avseende på bland annat energifrågor, vatten- och havsområden samt tätorts- och infrastrukturfrågor. Det fortsatta arbetet med fysisk riksplanering skulle inordnas i kommunernas markanvändningsplanering i samarbete med staten. Berörda myndigheter skulle ansvara för olika sektoriella riksintressen.
Arbetet med den fysiska riksplaneringen hade bidragit till utvecklingen av den kommunala översiktsplaneringen. Genom översiktsplanen kunde staten lämna över ansvaret för genomförandet av den fysiska riksplaneringen till kommunerna. Men riktlinjerna hade ingen direkt rättsverkan och behövde därför lagregleras. Plan- och bygglagen (PBL) trädde i kraft 1987 och ersatte då 1947 års byggnadslag och 1959 års byggnadsstadga. Enligt PBL skulle alla kommuner ha en aktuell översiktsplan för kommunens hela yta. Begreppen stadsplan och byggnadsplan ersattes av detaljplan.
Länsstyrelsens fastställelseprövning av planer slopades, men en möjlighet att i efterhand granska och upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser infördes, bland annat om riksintressen inte tillgodosågs. Även medborgarinflytandet förbättrades genom att sakägarbegreppet utvidgades.
Samtidigt med PBL trädde Naturresurslagen (NRL) i kraft med grundläggande hushållningsbestämmelser baserade på riktlinjer i den fysiska riksplaneringen.
Tolv myndigheter bär ansvar för riksintressen.
Hushållningsbestämmelserna var avsedda att tillämpas vid planläggning enligt PBL men också vid tillämpning av andra lagar som vattenlagen, miljöskyddslagen, naturvårdslagen, väglagen med mera. Det finns 13 olika lagar där hushållningsbestämmelserna i MB ska tillämpas där PBL är en. Sedan 1987 har vissa förändringar skett. Den viktigaste förändringen kom 1999 då miljöbalken (MB) ersatte NRL.
Väsentliga delar av nuvarande planeringslagstiftning kom alltså att formuleras under 1970-talet och därmed präglas av den situation som då rådde. Den stora bostadsbristen byggdes bort med miljonprogrammet 1965-1974. Under större delen av 1970-talet hade vi överskott på bostäder, inte bara i Stockholmsregionen utan i flertalet av de större städerna i Sverige. Man talade allmänt om att Stockholmsregionen snart skulle vara ”färdigbyggd” och att framtida behov av ny bebyggelse skulle vara marginellt. Det var i den andan som dagens planeringssystem växte fram.
Befolkningstillväxten i storstadsregionerna och i andra större städer var påtaglig. Invandringen ökade genom olika kriser i världen. Samtidigt tycktes det bli allt svårare för kommunerna att öka bostadsbyggandet och att få fram nya detaljplaner för bostäder. Under början av 2000-talet ökade bostadsbristen i allt större delar av Sverige. Problemen med överklaganden tycktes förlänga planeringstiderna, men särskilt tycktes systemen med riksintressen bli en bromskloss för bostadsbyggandet.
Riksintressen för olika ändamål ska enligt hushållningsbestämmelserna i miljöbalken. skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada det. Tolv statliga myndigheter har ansvaret att klassa vilka mark- eller vattenområden som ska betraktas som riksintressen. Kommunerna ska sedan i sina översiktsplaner visa hur man ska ta tillvara riksintressena. Det handlar om exempelvis naturtillgångar, kulturhistoriska miljöer, energiförsörjning och kommunikationer. Hela Gotland och hela Öland är till exempel av riksintresse. Innebörden preciseras i dialog mellan stat och kommun och redovisas i översiktsplanen. Eftersom riksintressen inte får skadas påtagligt får man ofta inte bygga nya bostäder. Behovet av bostäder anses däremot inte vara av riksintresse, hur konstigt detta än kan låta.
De nationella myndigheternas anspråk på riksintressen är i teorin bara ett förhandlingsbud, som sedan ska förhandlas vidare av länsstyrelserna som företräder staten i dialog med kommunerna som ansvarar för översiktsplanen. I översiktsplanen ska anges hur kommunerna avser att tillgodose riksintressena. I teorin har kommunerna möjlighet att ifrågasätta riksintressena och om staten inte har samma uppfattning ska detta klargöras i länsstyrelsens granskningsyttrande.
Men fler och fler kommuner uppfattar inte längre riksintresseanspråken som vare sig aktuella, relevanta eller förhandlingsbara utan mer och mer som ett hinder för ett alltmer angeläget bostadsbyggande. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) presenterade 2011 en skrift där problemen fokuserades. SKL hade funnit att systemet med riksintressen inte fungerade. Varje myndighet hade sina egna kriterier när de pekar ut områden av riksintresse. Medan en statlig myndighet är restriktiv kan en annan, till exempel Naturvårdsverket, ta i ordentligt och göra anspråk på att trettio procent av landets yta skulle vara av riksintresse för naturvården. Totalt räknar SKL med att 55 procent av Sveriges yta utgör områden av riksintresse för ett eller annat ändamål. SKL konstaterade att samordning och riktlinjer som myndighetsutövningen kräver saknas när det gäller riksintressen. Därmed finns inte heller ett system som är förutsägbart, genomskinligt och rättsäkert. Det handlade om ett totalt underkännande av systemet med riksintressen.
Översiktsplanen har många intressen att ta hänsyn till.
Efter åratal av kritik tillsatte alliansregeringen så Riksintresseutredningen 2013, med uppgift att göra en översyn av relevanta delar av miljöbalken. Utredaren, centerpartisten Elisabet Falemo, tidigare statssekreterare hos miljöminister Andreas Carlgren (C), skulle bland annat föreslå sådana ändringar som inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Utredningen har presenterat ett delbetänkande "Bostadsförsörjning och riksintressen" (SOU 2014:59) och slutbetänkandet "Planering och beslut för hållbar utveckling - Miljöbalkens hushållningsbestämmelser"(SOU 2015:99). Riksintresseutredningen konstaterade en rad brister, bland annat att bestämmelserna kommit att fungera som instrument för statligt inflytande i stället för att fungera som vägledning för genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken. Underlaget från sektorsmyndigheterna är inte heller alltid så klart. Att ett område bedöms vara av riksintresse betyder inte heller att det faktiskt är av riksintresse. Dialogen mellan stat och kommun är inte heller bra. Allt detta innebär att översiktsplanen inte alltid fungerar som tänkt med avseende på riksintressen. När ställningstaganden saknas i översiktsplanen om riksintressen måste överväganden ske i detaljplan eller vid bygglov, vilket inte bidrar till någon helhetssyn.
Reglerna om hushållning med mark och vatten är splittrade på flera lagar och svåröverskådligt, vilket bidrar till oklarheter vid tillämpningen. Utredningen bedömde att bestämmelserna om riksintressen behöver utvecklas och deras tillämpning förtydligas för att bättre fylla sitt syfte och för att minska osäkerhet, tidsåtgång och kostnader i planerings- och beslutsprocesser.
Men i stället för att förenkla regelsystemet föreslog utredningen i stället att ytterligare ett begrepp, mark- och vattenområden av väsentligt allmänt intresse, skulle införas i MB för att redovisas i kommunens översiktsplan, utan att få fullt ut samma status som riksintressen. Dessa ska kunna pekas ut av ansvariga myndigheter, länsstyrelser och kommuner och ska synliggöra och stärka viktiga intressen. Istället för att förenkla för bostadsförsörjningen så innebar utredningens förslag snarare att göra planeringen än mer komplex med konsekvensen att bostadsbyggandet snarare skulle försvåras ytterligare i stället för att förenklas.
Utredningens resultat väckte kritik från många håll, inte minst från kommunalt håll. Problemet med statens hantering av riksintressen handlade inte bara om att den fördröjer planeringen av nya bostäder, utan också att den får kommuner och byggherrar att avstå från projekt för nya bostäder i områden med riksintressen. I en enkätstudie som SKL hade gjort under 2015 uppgav 43 tillväxtkommuner att de hade pågående planarbeten för totalt 14 600 bostäder som ligger still i väntan på att länsstyrelsen ska bedöma hur gällande riksintressen ska hanteras. En granskning från Riksrevisionen 2013 visade att statens hantering av dessa riksintressen försvårar för kommunerna att planera nya bostäder.
I december 2015, samma dag som utredningen lade fram sitt slutbetänkande, konstaterade SKL att statens hantering av riksintressen hindrade bostäder från att byggas. Men i stället för att lösa problemet gav utredningen om riksintressen förslag som riskerade att förvärra situationen.
”Antalet statliga riksintressen måste bli betydligt färre och de måste täcka en betydligt mindre andel av Sveriges yta. Det har gått inflation i riksintressen sedan staten började peka ut dem på sjuttiotalet. De täcker över hälften av Sveriges yta och är ett avsevärt hinder för byggandet av bostäder”, sade SKL:s ordförande Lena Micko. SKL ansåg att utredningens förslag måste arbetas om. Utredningens förslag är enligt Micko, riskerar bara att krångla till systemet ytterligare och göra det ännu mer omfattande.
Några andra som pekat på problemet med riksintressesystemet är de tre KTH-professorerna Göran Cars, Thomas Kalbro och Hans Lind i boken ”Nya regler för ökat bostadsbyggande och bättre infrastruktur” (SNS 2013). De pekar på att systemet med riksintressen försvårar bostadsbyggandet utan att det finns minsta balanserande riksintresse för att bygga bostäder. Cars-Kalbro-Lind anser att det behövs ett regelverk som anger kriterier för vad som konstituerar ett riksintresse och att ett riksintresse också ska kunna avskaffas om kriterierna inte uppfylls.
I maj 2016 skrev SKL till regeringen och begärde att utredningens förslag skulle remissbehandlas. Men inte förrän i oktober 2016, tio månader efter det att utredningen var klar skickades den på remiss. Remisstiden går ut i februari 2017.
I december 2016 kom så remissvaret från SKL, som sågade utredningens förslag jämns med fotknölarna. Enligt SKL handlar planering om att avväga enskilda intressen, allmänna intressen och riksintressen mot varandra utifrån en helhetssyn. Men när det gäller områden av riksintressen så har de kommit att fungera som stoppområden i planeringen, vilket inte var lagstiftarens intention från början. Tillämpningen har försämrats över tid och försvårat planeringen och byggandet. SKL avstyrker därför förslaget med områden av väsentligt allmänna intressen och föreslår att ett allmänt intresse, t ex bostadsbyggande, ska kunna ges företräde av regeringen före ett område av riksintresse.
Så var står vi idag? Jag tror att vi måste ta nya tag om riksintressen. Det är alldeles för lätt för olika myndigheter att formulera krav som inte kostar. Helst borde alla nu gällande riksintressen avskaffas för att om det bedöms nödvändigt pröva dem på nytt. Eller kanske tidsbegränsa dem till 8 år, varefter de måste prövas på nytt. Riksintressen bör inrättas med större restriktivitet och det måste vara lättare att ompröva dem. Det är helt enkelt inte rimligt att mer än halva Sveriges yta omfattas av ett eller annat statligt riksintresse samtidigt som vi inte klarar att försörja den växande befolkningen med bostäder.
Men hur har det kunnat bli så här? Kanske är det bäst att ta det från början, för mer än 50 år sedan. Arbetet med att ta fram en ny bygglagstiftning som skulle ersätta dåvarande byggnadslag från 1947 (BL) och byggnadsstadga från 1959 (BS) startade nämligen 1965. Dåvarande byggnadslagar ansågs inte ge tillräckliga verktyg för att åstadkomma ett rationellt och planmässigt samhällsbyggande, vilket var en del av socialdemokraternas planhushållningspolitik. Den fysiska planeringen skulle medverka i moderniseringen av hela samhället. Statens och kommunernas inflytande över planering och bebyggelseutveckling skulle stärkas. Avsikten var från början att införa en strikt centralplanering med en riksplan i toppen.
Genom 1947 års byggnadslag (BL) fick kommunerna rätt att bestämma var, när och hur bebyggelse skulle tillkomma eller förändras. Målet för bostadspolitiken var att ”hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader”. Ambitionen var att sanera omoderna bostäder och osunda stadskärnor och fick sin kulmen under utbyggnaden av miljonprogrammet 1965-1974. Men stadsbebyggelsen växte snabbt över stora och tidigare obebyggda områden och medförde behov av översiktlig planering på både kommunal och nationell nivå.
Men miljonprogrammet hade nu resulterat i överskott på bostäder på många håll i landet. I Stockholmsregionen fanns som mest 10 000 outhyrda lägenheter i mitten av 1970-talet. Huvudintresset försköts därför till att i stället begränsa byggandet. Riktlinjerna avsåg dels vissa verksamheters behandling i den fysiska riksplaneringen, dels behandlingen av vissa geografiska områden. De verksamhetsanknutna riktlinjerna omfattade jordbruk, skogsbruk, fiske, renskötsel, friluftsliv, fritidsbebyggelse, vetenskaplig naturvård, kulturminnesvård, försvar, vissa tekniska och vetenskapliga verksamheter samt resurskrävande och miljöstörande industri. De geografiska riktlinjerna avsåg i första hand kusterna, Öland och Gotland, fjällen, huvudälvarnas dalgångar, de större insjöarna samt vissa ytterligare inlandsområden.
Riktlinjerna var mycket översiktliga och avsågs bli närmare preciserade i det följande planeringsarbetet. Det fortsatta arbetet den fysiska riksplaneringens delades in i ett programskede och ett planeringsskede, men riktlinjerna skulle tillämpas omedelbart. Riksplanen bytte namn till det mer vaga ”riksintressen”.
Under programskedet 1973-1974 utarbetade kommunerna i samråd med länsstyrelserna program för planeringsåtgärder som föranleddes av den fysiska riksplaneringen. Riksdagen godkände i december 1975 resultatet av programskedet inklusive vissa utpekade primära rekreationsområden. Under planeringsskedet 1975-1977 prövade kommunerna genom översiktlig planering olika intressen mot varandra. Resultatet redovisades i så kallade kommunöversikter. Riktlinjerna utvecklades också på nationell nivå, bland annat för vissa obrutna fjällområden som skulle undantas från exploatering samt om vattendrag i Svealand och Norrland som skulle undantas från fortsatt vattenkraftutbyggnad. Riksdagen godkände resultaten under åren 1978-1980.
År 1979 publicerades bostadsdepartementets rapport (SOU 1979:54, 55) Hushållning med mark och vatten 2 med förslag om formerna för den fortsatta riksplaneringen och om hushållningen med mark och vatten med avseende på bland annat energifrågor, vatten- och havsområden samt tätorts- och infrastrukturfrågor. Det fortsatta arbetet med fysisk riksplanering skulle inordnas i kommunernas markanvändningsplanering i samarbete med staten. Berörda myndigheter skulle ansvara för olika sektoriella riksintressen.
Arbetet med den fysiska riksplaneringen hade bidragit till utvecklingen av den kommunala översiktsplaneringen. Genom översiktsplanen kunde staten lämna över ansvaret för genomförandet av den fysiska riksplaneringen till kommunerna. Men riktlinjerna hade ingen direkt rättsverkan och behövde därför lagregleras. Plan- och bygglagen (PBL) trädde i kraft 1987 och ersatte då 1947 års byggnadslag och 1959 års byggnadsstadga. Enligt PBL skulle alla kommuner ha en aktuell översiktsplan för kommunens hela yta. Begreppen stadsplan och byggnadsplan ersattes av detaljplan.
Länsstyrelsens fastställelseprövning av planer slopades, men en möjlighet att i efterhand granska och upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser infördes, bland annat om riksintressen inte tillgodosågs. Även medborgarinflytandet förbättrades genom att sakägarbegreppet utvidgades.
Samtidigt med PBL trädde Naturresurslagen (NRL) i kraft med grundläggande hushållningsbestämmelser baserade på riktlinjer i den fysiska riksplaneringen.
Hushållningsbestämmelserna var avsedda att tillämpas vid planläggning enligt PBL men också vid tillämpning av andra lagar som vattenlagen, miljöskyddslagen, naturvårdslagen, väglagen med mera. Det finns 13 olika lagar där hushållningsbestämmelserna i MB ska tillämpas där PBL är en. Sedan 1987 har vissa förändringar skett. Den viktigaste förändringen kom 1999 då miljöbalken (MB) ersatte NRL.
Väsentliga delar av nuvarande planeringslagstiftning kom alltså att formuleras under 1970-talet och därmed präglas av den situation som då rådde. Den stora bostadsbristen byggdes bort med miljonprogrammet 1965-1974. Under större delen av 1970-talet hade vi överskott på bostäder, inte bara i Stockholmsregionen utan i flertalet av de större städerna i Sverige. Man talade allmänt om att Stockholmsregionen snart skulle vara ”färdigbyggd” och att framtida behov av ny bebyggelse skulle vara marginellt. Det var i den andan som dagens planeringssystem växte fram.
Befolkningstillväxten i storstadsregionerna och i andra större städer var påtaglig. Invandringen ökade genom olika kriser i världen. Samtidigt tycktes det bli allt svårare för kommunerna att öka bostadsbyggandet och att få fram nya detaljplaner för bostäder. Under början av 2000-talet ökade bostadsbristen i allt större delar av Sverige. Problemen med överklaganden tycktes förlänga planeringstiderna, men särskilt tycktes systemen med riksintressen bli en bromskloss för bostadsbyggandet.
Riksintressen för olika ändamål ska enligt hushållningsbestämmelserna i miljöbalken. skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada det. Tolv statliga myndigheter har ansvaret att klassa vilka mark- eller vattenområden som ska betraktas som riksintressen. Kommunerna ska sedan i sina översiktsplaner visa hur man ska ta tillvara riksintressena. Det handlar om exempelvis naturtillgångar, kulturhistoriska miljöer, energiförsörjning och kommunikationer. Hela Gotland och hela Öland är till exempel av riksintresse. Innebörden preciseras i dialog mellan stat och kommun och redovisas i översiktsplanen. Eftersom riksintressen inte får skadas påtagligt får man ofta inte bygga nya bostäder. Behovet av bostäder anses däremot inte vara av riksintresse, hur konstigt detta än kan låta.
De nationella myndigheternas anspråk på riksintressen är i teorin bara ett förhandlingsbud, som sedan ska förhandlas vidare av länsstyrelserna som företräder staten i dialog med kommunerna som ansvarar för översiktsplanen. I översiktsplanen ska anges hur kommunerna avser att tillgodose riksintressena. I teorin har kommunerna möjlighet att ifrågasätta riksintressena och om staten inte har samma uppfattning ska detta klargöras i länsstyrelsens granskningsyttrande.
Men fler och fler kommuner uppfattar inte längre riksintresseanspråken som vare sig aktuella, relevanta eller förhandlingsbara utan mer och mer som ett hinder för ett alltmer angeläget bostadsbyggande. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) presenterade 2011 en skrift där problemen fokuserades. SKL hade funnit att systemet med riksintressen inte fungerade. Varje myndighet hade sina egna kriterier när de pekar ut områden av riksintresse. Medan en statlig myndighet är restriktiv kan en annan, till exempel Naturvårdsverket, ta i ordentligt och göra anspråk på att trettio procent av landets yta skulle vara av riksintresse för naturvården. Totalt räknar SKL med att 55 procent av Sveriges yta utgör områden av riksintresse för ett eller annat ändamål. SKL konstaterade att samordning och riktlinjer som myndighetsutövningen kräver saknas när det gäller riksintressen. Därmed finns inte heller ett system som är förutsägbart, genomskinligt och rättsäkert. Det handlade om ett totalt underkännande av systemet med riksintressen.
Efter åratal av kritik tillsatte alliansregeringen så Riksintresseutredningen 2013, med uppgift att göra en översyn av relevanta delar av miljöbalken. Utredaren, centerpartisten Elisabet Falemo, tidigare statssekreterare hos miljöminister Andreas Carlgren (C), skulle bland annat föreslå sådana ändringar som inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Utredningen har presenterat ett delbetänkande "Bostadsförsörjning och riksintressen" (SOU 2014:59) och slutbetänkandet "Planering och beslut för hållbar utveckling - Miljöbalkens hushållningsbestämmelser"(SOU 2015:99). Riksintresseutredningen konstaterade en rad brister, bland annat att bestämmelserna kommit att fungera som instrument för statligt inflytande i stället för att fungera som vägledning för genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken. Underlaget från sektorsmyndigheterna är inte heller alltid så klart. Att ett område bedöms vara av riksintresse betyder inte heller att det faktiskt är av riksintresse. Dialogen mellan stat och kommun är inte heller bra. Allt detta innebär att översiktsplanen inte alltid fungerar som tänkt med avseende på riksintressen. När ställningstaganden saknas i översiktsplanen om riksintressen måste överväganden ske i detaljplan eller vid bygglov, vilket inte bidrar till någon helhetssyn.
Reglerna om hushållning med mark och vatten är splittrade på flera lagar och svåröverskådligt, vilket bidrar till oklarheter vid tillämpningen. Utredningen bedömde att bestämmelserna om riksintressen behöver utvecklas och deras tillämpning förtydligas för att bättre fylla sitt syfte och för att minska osäkerhet, tidsåtgång och kostnader i planerings- och beslutsprocesser.
Men i stället för att förenkla regelsystemet föreslog utredningen i stället att ytterligare ett begrepp, mark- och vattenområden av väsentligt allmänt intresse, skulle införas i MB för att redovisas i kommunens översiktsplan, utan att få fullt ut samma status som riksintressen. Dessa ska kunna pekas ut av ansvariga myndigheter, länsstyrelser och kommuner och ska synliggöra och stärka viktiga intressen. Istället för att förenkla för bostadsförsörjningen så innebar utredningens förslag snarare att göra planeringen än mer komplex med konsekvensen att bostadsbyggandet snarare skulle försvåras ytterligare i stället för att förenklas.
Utredningens resultat väckte kritik från många håll, inte minst från kommunalt håll. Problemet med statens hantering av riksintressen handlade inte bara om att den fördröjer planeringen av nya bostäder, utan också att den får kommuner och byggherrar att avstå från projekt för nya bostäder i områden med riksintressen. I en enkätstudie som SKL hade gjort under 2015 uppgav 43 tillväxtkommuner att de hade pågående planarbeten för totalt 14 600 bostäder som ligger still i väntan på att länsstyrelsen ska bedöma hur gällande riksintressen ska hanteras. En granskning från Riksrevisionen 2013 visade att statens hantering av dessa riksintressen försvårar för kommunerna att planera nya bostäder.
I december 2015, samma dag som utredningen lade fram sitt slutbetänkande, konstaterade SKL att statens hantering av riksintressen hindrade bostäder från att byggas. Men i stället för att lösa problemet gav utredningen om riksintressen förslag som riskerade att förvärra situationen.
”Antalet statliga riksintressen måste bli betydligt färre och de måste täcka en betydligt mindre andel av Sveriges yta. Det har gått inflation i riksintressen sedan staten började peka ut dem på sjuttiotalet. De täcker över hälften av Sveriges yta och är ett avsevärt hinder för byggandet av bostäder”, sade SKL:s ordförande Lena Micko. SKL ansåg att utredningens förslag måste arbetas om. Utredningens förslag är enligt Micko, riskerar bara att krångla till systemet ytterligare och göra det ännu mer omfattande.
Några andra som pekat på problemet med riksintressesystemet är de tre KTH-professorerna Göran Cars, Thomas Kalbro och Hans Lind i boken ”Nya regler för ökat bostadsbyggande och bättre infrastruktur” (SNS 2013). De pekar på att systemet med riksintressen försvårar bostadsbyggandet utan att det finns minsta balanserande riksintresse för att bygga bostäder. Cars-Kalbro-Lind anser att det behövs ett regelverk som anger kriterier för vad som konstituerar ett riksintresse och att ett riksintresse också ska kunna avskaffas om kriterierna inte uppfylls.
I december 2016 kom så remissvaret från SKL, som sågade utredningens förslag jämns med fotknölarna. Enligt SKL handlar planering om att avväga enskilda intressen, allmänna intressen och riksintressen mot varandra utifrån en helhetssyn. Men när det gäller områden av riksintressen så har de kommit att fungera som stoppområden i planeringen, vilket inte var lagstiftarens intention från början. Tillämpningen har försämrats över tid och försvårat planeringen och byggandet. SKL avstyrker därför förslaget med områden av väsentligt allmänna intressen och föreslår att ett allmänt intresse, t ex bostadsbyggande, ska kunna ges företräde av regeringen före ett område av riksintresse.
Så var står vi idag? Jag tror att vi måste ta nya tag om riksintressen. Det är alldeles för lätt för olika myndigheter att formulera krav som inte kostar. Helst borde alla nu gällande riksintressen avskaffas för att om det bedöms nödvändigt pröva dem på nytt. Eller kanske tidsbegränsa dem till 8 år, varefter de måste prövas på nytt. Riksintressen bör inrättas med större restriktivitet och det måste vara lättare att ompröva dem. Det är helt enkelt inte rimligt att mer än halva Sveriges yta omfattas av ett eller annat statligt riksintresse samtidigt som vi inte klarar att försörja den växande befolkningen med bostäder.
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar