Häromdagen kunde vi läsa en debattartikel i DN undertecknad av fyra experter - Maria Börjesson, KTH, Harry Flam, Stockholms universitet, Ulrika Mörth, Stockholms universitet och Jan-Eric Nilsson, KTH och VTI - med rubriken ”Nästan alla stora byggen av järnvägar är olönsamma”. Artikeln bygger på den rapport som SNS konjunkturråd nyligen färdigställt ”Vart är vi på väg? Systemfel i transportpolitiken”.
Olönsam?
Artikeln och rapporten är en svidande kritik mot den nuvarande transportpolitiken där
ett fattat beslut inte brukar rivas upp även om kostnadsökningarna blir betydande, inte ens i exemplet med tunneln genom Hallandsåsen och där beslut om satsningar för hundratals miljarder kronor fattas med dåliga underlag och trots att de är samhällsekonomiska förlustaffärer. I den nationella investeringsplanen 2010–2021 var investeringar för 61 av 157 miljarder kronor samhällsekonomiskt olönsamma. Bland orsakerna nämns samfinansiering av infrastrukturobjekt, som medför att ingen ser den fulla kostnaden utan bara nyttan. Av ett antal genomförda eller planerade stora järnvägsinvesteringar var många samhällsekonomiskt olönsamma vid beslutstillfället, t ex Norrbotniabanan, Botniabanan, Västlänken i Göteborg, Citytunneln under Malmö samt höghastighetsbanorna.
Analyserade megaprojekt.
Prognoser för person- och godstrafiken brukar dessutom enligt rapporten vara systematiskt överoptimistiska och ge orealistiska restidsvinster. Ofta underlåter man att inkludera nödvändiga följdinvesteringar. Dessutom används en diskutabelt låg kalkylränta, som blåser upp intäkterna i förhållande till kostnaderna. Det är en myt att mindre samhällen och städer får en skjuts av nya vägar och järnvägar. Det stämmer helt enkelt inte, och exemplifierar med järnvägsknuten Hallsberg med 7 000 invånare, trots järnväg sedan 1862. Riksrevisionen granskade transportinvesteringarna 2012 och framförde en liknande kritik. Man konstaterade bland annat att nybyggen väljs även när billigare och bättre alternativ finns. År 2014 visade en granskning i tidsskriften Ekonomisk debatt att samhällsekonomisk lönsamhet helt saknar betydelse när regeringen fattar beslut om nya vägar och järnvägar.
I mångt och mycket har de nog rätt. Det finns exempelvis en tendens att underskatta kostnader och att överskatta nyttan när projekten tas fram, eftersom projektförespråkarna som analyserar projekten drabbas av den bias som nästan alla som driver en fråga får. Det är också häftigare att arbeta med nya projekt än att underhålla gamla. Jag har själv på denna blogg kritiserat vissa projekt t ex höghastighetsbanorna och även Botnia- och Norrbotniabanorna. Samtidigt tror jag att det är uppenbart att en samhällsekonomisk kalkyl inte kan vara det enda och avgörande kriteriet för vad som ska byggas.
I en samhällsekonomisk analys jämförs nytta och kostnader med ett referensalternativ, till exempel nuläget eller en framtid utan åtgärden. Analysen omfattar bland annat trafikanternas värdering av restidsvinster, påverkan på miljö och trafiksäkerhet samt intäkter av skatter och avgifter. Om en sådan jämförelse av nytta och kostnad ger en nyttokostnadskvot som är över 1 är nyttan större än kostnaden. Man kan också beräkna nettonuvärdeskvoten, som anger hur mycket en investering ger tillbaka per satsad krona. Nuvärdeskvoten bör vara positiv, för att en investering ska göras. Om rapportförfattarna har rätt och om politikerna lever efter dessa principer borde alltså inte några andra infrastrukturprojekt byggas. Ändå sker detta hela tiden. Vad beror nu detta på?
Den slutsats, som rapportförfattarna drar, är att politikerna helt enkelt gör fel, att det är frågan om ”systemfel”. En annan möjlig slutsats är dock att samhällsekonomisk lönsamhet inte är eller bör vara den enda grunden för investeringsbeslut inom transportområdet. Det finns också effekter som inte den samhällsekonomiska analysen värderar, särskilt i storstäder där satsningar på kollektivtrafik minskar behovet av mark för transporter eller bidrar till en önskvärd bebyggelsestruktur. Man måste även ta hänsyn till positiva och negativa effekter som inte låter sig kvantifieras och prissättas.
Citybanan i Stockholm
Ett av de megaprojekt som beskrivs i rapporten är Citybanan i Stockholm. Järnvägsutredningen för Citybanan 2003 beräknade en nettonuvärdeskvot på 0,1, det vill säga banan beräknades vara svagt samhällsekonomiskt lönsam. I samband med att regeringen stoppade projektet 2006 gjordes en ny samhällsekonomisk kalkyl som gav en nettonuvärdeskvot på –0,25, det vill säga projektet beräknades nu vara klart olönsamt. Sedan gjordes en ny förhandling och projektet utvidgades med andra projekt, bland annat fyra spår mellan Tomteboda och Kallhäll, projekt som också ansågs olönsamma. Slutsatsen borde väl vara att tunneln inte borde byggas?
Men historieskrivningen om Citybanan i rapporten är faktiskt helt missvisande, om man på riktigt vill förstå bakgrunden till tunneln. Man skriver att den planerade kapacitetsökningen i getingmidjan med tredje spåret, ”som planerats under 1970- och 1980-talen övergavs på grund av att planerna mötte motstånd eftersom utbyggnaden skulle medföra ingrepp i den historiska bebyggelsen på Riddarholmen. På grund av motståndet, och eftersom en utökning med två spår i stället skulle fördubbla kapaciteten men innebära ännu större ingrepp i bebyggelsen, inriktades planeringen på 1990-talet på en tunnel med dubbelspår.” Punkt!
I verkligheten utredde dåvarande SJ en studie av olika alternativ att öka kapaciteten 1988, antingen ett tredje spår eller en dubbelspårig tunnel. Regionplanekontoret utredde och förordade i stället en dubbelspårig tunnel under Kungsholmen, den s k Kungsholmenbanan. Remissbehandlingen gav dock inte stöd för detta alternativ. Tredje spåret togs därför in i Dennisöverenskommelsen 1990. En borgerlig riksdag beslutade om ett tredje spår och Stockholms stad, som också hade borgerlig majoritet, upprättade på initiativ av staten en detaljplan för detta, som också godkändes i fullmäktige. Detaljplanen överklagades dock ända upp till den då socialdemokratiska regeringen, som 1995 upphävde detaljplanen. Tredje spåret var alltså inte längre ett tillåtligt alternativ, i varje fall inte med den då aktuella utformningen. I stället tillsatte regeringen Riddarholmskommittén, som 1996 på nytt föreslog tredje spåret, men också att Centralbron och tunnelbanan i stället borde läggas i tunnel. År 1997 upplöste regeringen Dennispaketet, varvid Tredje spårets finansiering också försvann. Man tillsatte Magnus Persson som förhandlingsman och i december 1997 kom man överens om att Tredje spåret ändå skulle byggas, vilket alltså nu förutsatte en vägtunnel som ersättning för Centralbron. År 1998 fick Banverket och Vägverket gemensamt uppdrag att utreda den nya lösningen närmare och presenterade sitt resultat året därpå, med två alternativ, dels det Tredje spåret kombinerat med en vägtunnel, dels en järnvägstunnel kombinerat med nuvarande Centralbro. Två kompletterande utredningar presenterades av Banverket år 2000. Flertalet remissinstanser förordade pendeltågstunneln. Den så kallade Stockholmsberedningen prioriterade år 2002 pendeltågstunneln. År 2002 presenterade Banverket 18 olika alternativ som utretts. Då konstaterade man att ett tredje spår inte längre bedömdes ge tillräcklig kapacitet på sikt, utan dessutom skulle kräva att den s k Kungsholmenbanan byggdes. Därför förordades i stället det som skulle bli Citybanan. Järnvägsutredningen presenterades 2003 och regeringens tillåtlighetsprövning enligt Miljöbalken 2004 med järnvägsplan 2005. I maj 2006 nådde Stockholms läns landsting, Banverket och Stockholms stad en överenskommelse om finansiering av projektet. Efter maktskiftet hösten 2006 meddelade regeringen Reinfeldt att man vill riva upp avtalet om finansiering för att i stället bygga Förbifart Stockholm. Året därpå träffades en ny överenskommelse om finansiering. I maj 2007 gav regeringen klartecken att börja bygga Citybanan. När den kommer att öppnas för trafik år 2017 har kapaciteten i getingmidjan ältats i otaliga utredningar under omkring 30 år, där även kostnader och samhällsekonomisk nytta har presenterats.
Allt detta utredningsarbete reduceras i konjunkturrådets rapport till två siffror; järnvägsutredningens år 2003 beräknade nettonuvärdeskvot på 0,1, det vill säga svag samhällsekonomisk lönsamhet och den år 2006 beräknade kvoten på –0,25. Projektet beräknades nu vara klart olönsamt.
Borde alltså slutsatsen 2006 ha varit att stoppa Citybanan? I så fall skulle vi fortfarande efter 2017, nästan 150 år efter det att de två första spåren byggdes, bara ha haft två spår för all järnvägstrafik från södra Sverige till Stockholms centralstation! Jag köper helt enkelt inte den slutsatsen. Den är alltför enkel och sänker trovärdigheten på rapporten.
Artikeln och rapporten är en svidande kritik mot den nuvarande transportpolitiken där
ett fattat beslut inte brukar rivas upp även om kostnadsökningarna blir betydande, inte ens i exemplet med tunneln genom Hallandsåsen och där beslut om satsningar för hundratals miljarder kronor fattas med dåliga underlag och trots att de är samhällsekonomiska förlustaffärer. I den nationella investeringsplanen 2010–2021 var investeringar för 61 av 157 miljarder kronor samhällsekonomiskt olönsamma. Bland orsakerna nämns samfinansiering av infrastrukturobjekt, som medför att ingen ser den fulla kostnaden utan bara nyttan. Av ett antal genomförda eller planerade stora järnvägsinvesteringar var många samhällsekonomiskt olönsamma vid beslutstillfället, t ex Norrbotniabanan, Botniabanan, Västlänken i Göteborg, Citytunneln under Malmö samt höghastighetsbanorna.
Prognoser för person- och godstrafiken brukar dessutom enligt rapporten vara systematiskt överoptimistiska och ge orealistiska restidsvinster. Ofta underlåter man att inkludera nödvändiga följdinvesteringar. Dessutom används en diskutabelt låg kalkylränta, som blåser upp intäkterna i förhållande till kostnaderna. Det är en myt att mindre samhällen och städer får en skjuts av nya vägar och järnvägar. Det stämmer helt enkelt inte, och exemplifierar med järnvägsknuten Hallsberg med 7 000 invånare, trots järnväg sedan 1862. Riksrevisionen granskade transportinvesteringarna 2012 och framförde en liknande kritik. Man konstaterade bland annat att nybyggen väljs även när billigare och bättre alternativ finns. År 2014 visade en granskning i tidsskriften Ekonomisk debatt att samhällsekonomisk lönsamhet helt saknar betydelse när regeringen fattar beslut om nya vägar och järnvägar.
I mångt och mycket har de nog rätt. Det finns exempelvis en tendens att underskatta kostnader och att överskatta nyttan när projekten tas fram, eftersom projektförespråkarna som analyserar projekten drabbas av den bias som nästan alla som driver en fråga får. Det är också häftigare att arbeta med nya projekt än att underhålla gamla. Jag har själv på denna blogg kritiserat vissa projekt t ex höghastighetsbanorna och även Botnia- och Norrbotniabanorna. Samtidigt tror jag att det är uppenbart att en samhällsekonomisk kalkyl inte kan vara det enda och avgörande kriteriet för vad som ska byggas.
I en samhällsekonomisk analys jämförs nytta och kostnader med ett referensalternativ, till exempel nuläget eller en framtid utan åtgärden. Analysen omfattar bland annat trafikanternas värdering av restidsvinster, påverkan på miljö och trafiksäkerhet samt intäkter av skatter och avgifter. Om en sådan jämförelse av nytta och kostnad ger en nyttokostnadskvot som är över 1 är nyttan större än kostnaden. Man kan också beräkna nettonuvärdeskvoten, som anger hur mycket en investering ger tillbaka per satsad krona. Nuvärdeskvoten bör vara positiv, för att en investering ska göras. Om rapportförfattarna har rätt och om politikerna lever efter dessa principer borde alltså inte några andra infrastrukturprojekt byggas. Ändå sker detta hela tiden. Vad beror nu detta på?
Den slutsats, som rapportförfattarna drar, är att politikerna helt enkelt gör fel, att det är frågan om ”systemfel”. En annan möjlig slutsats är dock att samhällsekonomisk lönsamhet inte är eller bör vara den enda grunden för investeringsbeslut inom transportområdet. Det finns också effekter som inte den samhällsekonomiska analysen värderar, särskilt i storstäder där satsningar på kollektivtrafik minskar behovet av mark för transporter eller bidrar till en önskvärd bebyggelsestruktur. Man måste även ta hänsyn till positiva och negativa effekter som inte låter sig kvantifieras och prissättas.
Ett av de megaprojekt som beskrivs i rapporten är Citybanan i Stockholm. Järnvägsutredningen för Citybanan 2003 beräknade en nettonuvärdeskvot på 0,1, det vill säga banan beräknades vara svagt samhällsekonomiskt lönsam. I samband med att regeringen stoppade projektet 2006 gjordes en ny samhällsekonomisk kalkyl som gav en nettonuvärdeskvot på –0,25, det vill säga projektet beräknades nu vara klart olönsamt. Sedan gjordes en ny förhandling och projektet utvidgades med andra projekt, bland annat fyra spår mellan Tomteboda och Kallhäll, projekt som också ansågs olönsamma. Slutsatsen borde väl vara att tunneln inte borde byggas?
Men historieskrivningen om Citybanan i rapporten är faktiskt helt missvisande, om man på riktigt vill förstå bakgrunden till tunneln. Man skriver att den planerade kapacitetsökningen i getingmidjan med tredje spåret, ”som planerats under 1970- och 1980-talen övergavs på grund av att planerna mötte motstånd eftersom utbyggnaden skulle medföra ingrepp i den historiska bebyggelsen på Riddarholmen. På grund av motståndet, och eftersom en utökning med två spår i stället skulle fördubbla kapaciteten men innebära ännu större ingrepp i bebyggelsen, inriktades planeringen på 1990-talet på en tunnel med dubbelspår.” Punkt!
I verkligheten utredde dåvarande SJ en studie av olika alternativ att öka kapaciteten 1988, antingen ett tredje spår eller en dubbelspårig tunnel. Regionplanekontoret utredde och förordade i stället en dubbelspårig tunnel under Kungsholmen, den s k Kungsholmenbanan. Remissbehandlingen gav dock inte stöd för detta alternativ. Tredje spåret togs därför in i Dennisöverenskommelsen 1990. En borgerlig riksdag beslutade om ett tredje spår och Stockholms stad, som också hade borgerlig majoritet, upprättade på initiativ av staten en detaljplan för detta, som också godkändes i fullmäktige. Detaljplanen överklagades dock ända upp till den då socialdemokratiska regeringen, som 1995 upphävde detaljplanen. Tredje spåret var alltså inte längre ett tillåtligt alternativ, i varje fall inte med den då aktuella utformningen. I stället tillsatte regeringen Riddarholmskommittén, som 1996 på nytt föreslog tredje spåret, men också att Centralbron och tunnelbanan i stället borde läggas i tunnel. År 1997 upplöste regeringen Dennispaketet, varvid Tredje spårets finansiering också försvann. Man tillsatte Magnus Persson som förhandlingsman och i december 1997 kom man överens om att Tredje spåret ändå skulle byggas, vilket alltså nu förutsatte en vägtunnel som ersättning för Centralbron. År 1998 fick Banverket och Vägverket gemensamt uppdrag att utreda den nya lösningen närmare och presenterade sitt resultat året därpå, med två alternativ, dels det Tredje spåret kombinerat med en vägtunnel, dels en järnvägstunnel kombinerat med nuvarande Centralbro. Två kompletterande utredningar presenterades av Banverket år 2000. Flertalet remissinstanser förordade pendeltågstunneln. Den så kallade Stockholmsberedningen prioriterade år 2002 pendeltågstunneln. År 2002 presenterade Banverket 18 olika alternativ som utretts. Då konstaterade man att ett tredje spår inte längre bedömdes ge tillräcklig kapacitet på sikt, utan dessutom skulle kräva att den s k Kungsholmenbanan byggdes. Därför förordades i stället det som skulle bli Citybanan. Järnvägsutredningen presenterades 2003 och regeringens tillåtlighetsprövning enligt Miljöbalken 2004 med järnvägsplan 2005. I maj 2006 nådde Stockholms läns landsting, Banverket och Stockholms stad en överenskommelse om finansiering av projektet. Efter maktskiftet hösten 2006 meddelade regeringen Reinfeldt att man vill riva upp avtalet om finansiering för att i stället bygga Förbifart Stockholm. Året därpå träffades en ny överenskommelse om finansiering. I maj 2007 gav regeringen klartecken att börja bygga Citybanan. När den kommer att öppnas för trafik år 2017 har kapaciteten i getingmidjan ältats i otaliga utredningar under omkring 30 år, där även kostnader och samhällsekonomisk nytta har presenterats.
Allt detta utredningsarbete reduceras i konjunkturrådets rapport till två siffror; järnvägsutredningens år 2003 beräknade nettonuvärdeskvot på 0,1, det vill säga svag samhällsekonomisk lönsamhet och den år 2006 beräknade kvoten på –0,25. Projektet beräknades nu vara klart olönsamt.
Borde alltså slutsatsen 2006 ha varit att stoppa Citybanan? I så fall skulle vi fortfarande efter 2017, nästan 150 år efter det att de två första spåren byggdes, bara ha haft två spår för all järnvägstrafik från södra Sverige till Stockholms centralstation! Jag köper helt enkelt inte den slutsatsen. Den är alltför enkel och sänker trovärdigheten på rapporten.
Jag tror att iallafall när det handlar om kapacitetsbrist, så är utbyggnader av infrastruktur nästan alltid sämre än prismekanismer (både för tåg och väg). Om det däremot rör sig om stora kvalitetsvinster (dvs tidsvinster), så kan det nog vara klokt att tänka lite längre än samhällsekonomiska kalkyler ibland, även om väldigt olönsamma projekt som norrlands spåren absolut inte bör/borde ha byggts.
SvaraRaderaMöjligt med undantag för Citybanan, där jag håller med om att kapacitetsbristen helt enkelt var oerhört fundamental innan utbyggnad.